Resumo: O tema central do texto é o impacto da reforma no pacto federativo, especialmente na autonomia financeira e política de Estados e Municípios. Também analisa os desafios da neutralidade tributária, da segurança jurídica e da eficiência econômica do novo sistema.
Por Paulo André Bornacki Gazire e André Luiz Martins Freitas
A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 instituíram no Brasil um novo modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Este sistema, fundamentado nos princípios da neutralidade tributária e da não cumulação plena, surge como uma resposta aos desafios históricos do sistema tributário nacional, como a guerra fiscal e a concentração de receitas em regiões mais industrializadas. A proposta é ambiciosa, mas levanta questões críticas significativas, especialmente no que tange ao pacto federativo fiscal delineado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Inicialmente, a adoção do princípio do destino pelo IVA Dual, pelo prisma da justiça distributiva, é apresentada como um mecanismo para promover uma redistribuição mais equitativa do poder de tributar, direcionando a arrecadação para o local do consumo efetivo. Esta mudança busca corrigir assimetrias estruturais entre as unidades da Federação e reduzir os incentivos à competição tributária predatória entre Estados e Municípios. Entretanto, a efetividade dessa redistribuição e a preservação da independência dos entes subnacionais dependem intrinsecamente da existência de mecanismos compensatórios robustos. É fundamental que a compensação financeira municipal esteja atrelada às necessidades materiais de cada Município, com os gastos vinculados a objetivos claros e tarefas predeterminadas. A dependência de transferências, sem uma emancipação arrecadatória substancial, pode gerar uma percepção de hierarquização, já que os entes veem tais transferências de recursos como uma espécie de “favores”1, comprometendo a capacidade dos entes locais de formular políticas públicas por meio da tributação. A autonomia, nesse contexto, é indissociável da disponibilidade de recursos financeiros, pois, sem eles, a capacidade de autodeterminação de um ente federado é severamente limitada.
No que concerne à arquitetura jurídica do IBS, ela inaugura um novo paradigma no âmbito do federalismo fiscal brasileiro, com implicações profundas para a independência de Estados e Municípios. Diferentemente do modelo anterior, que concedia ampla competência legislativa sobre o ICMS e o ISS, o IBS será regido por uma legislação nacional única e uniforme, com um Comitê Gestor composto por representantes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a quem incumbirá a arrecadação, a compensação de créditos, a distribuição das receitas e a uniformização da interpretação normativa. Consequentemente, aos entes subnacionais subsistirá, em essência, apenas a prerrogativa de fixar suas alíquotas próprias, dentro de um desenho normativo previamente definido em âmbito central. Para uma parcela da doutrina, essa redução da competência normativa subnacional configura uma verdadeira erosão da autodeterminação política. Kellson de Holanda Freitas2, embora reconheça que a Reforma, ao resguardar os pressupostos do federalismo fiscal, proponha-se apenas a remodelar o pacto federativo, não o desnaturando, manifesta preocupação quanto à possibilidade de que as alterações constitucionais promovidas pela EC nº 132/2023 venham a ensejar uma ruptura do próprio pacto federativo. A supressão de tributos de competência própria aliada à crescente dependência de mecanismos de repartição, operacionalizados por um Comitê Gestor pouco representativo, pode reduzir a margem de autonomia financeira de Estados e Municípios, convertendo governadores e prefeitos em gestores administrativos de um tributo concebido e estruturado em âmbito nacional.
Seguindo essa lógica, Juselder da Mata e Ronan de Carvalho3 reforçam a importância da disponibilidade de recursos próprios para a autodeterminação dos povos e a efetividade das políticas públicas locais. Eles comparam o modelo brasileiro com o federalismo cooperativo alemão, onde, apesar de os Municípios não serem um terceiro nível estatal, é assegurado o direito a uma fonte tributária em função de seu poder econômico e a uma verba adequada repassada pelo Estado para a consecução de seus objetivos locais. Ao examinarem o conceito de autonomia em Joseph Raz, especialmente em The Morality of Freedom, os autores ressaltam que sua concretização depende do preenchimento de três requisitos, entre os quais se destaca, para o federalismo, a exposição a uma gama efetiva de opções. Nessa perspectiva, a esfera de autogoverno, sobretudo a municipal, não se esgota na previsão formal de competências, mas exige condições materiais que permitam escolhas, o que pressupõe autonomia e estabilidade financeira. Assim, a centralização excessiva, seja pela concentração da competência legislativa, seja pelo esvaziamento das receitas próprias dos entes subnacionais, compromete não apenas o equilíbrio federativo, mas também o próprio ideal de democracia participativa. Ao afastar Estados e, sobretudo, Municípios dos centros efetivos de poder, restringe-se sua inserção no processo decisório e reduz-se a possibilidade de que a gestão pública reflita as demandas concretas da população. Sem capacidade de escolha e mecanismos compensatórios adequados, a atuação dos entes federados torna-se meramente executiva e dependente, esvaziando sua aptidão de formular e implementar políticas públicas compatíveis com suas especificidades locais, o que contraria o modelo de federalismo fiscal delineado pela Carta Magna, delimitado nos artigos 157 a 162.
Em relação à eficiência econômica, o IVA Dual almeja a neutralidade tributária, isto é, que o imposto não distorça as decisões dos agentes econômicos. As famílias não deveriam alterar a composição ou quantidade de bens e serviços que adquirem em função do imposto, e as empresas não deveriam modificar seus métodos de produção ou comercialização, nem suas decisões de comprar localmente ou importar, ou de produzir ou terceirizar4. Para isso, o imposto, ao incidir sobre cada operação na cadeia econômica e permitir o crédito financeiro integral do tributo pago nas aquisições, desonera as empresas no meio da cadeia, transferindo o ônus econômico para o consumidor final5. Essa característica representa avanço relevante ao eliminar a incidência de imposto sobre imposto típica do sistema atual, no qual tributos como PIS, Cofins e ICMS incidem não apenas sobre o valor do consumo, mas também sobre outros tributos que compõem a própria base de cálculo, o que eleva artificialmente a alíquota efetiva global e distorce os preços relativos. Ao estruturar-se sob a lógica da não cumulação plena e do creditamento amplo, o IVA reforça a neutralidade tributária, permitindo que a carga incida de maneira mais uniforme sobre o consumo.
Contudo, isso traz consigo desafios latentes: a limitação ao creditamento e, sobretudo, a demora na devolução de créditos acumulados, reconhecida como o “calcanhar de Aquiles” do IVA6, podem impor custos financeiros relevantes às empresas, especialmente às exportadoras, comprometendo sua competitividade. Ademais, embora a tentativa de eliminação da cumulação represente inegável ganho de racionalidade, as alíquotas projetadas para o IBS e a CBS, estimadas entre 26,5% e 28%, fazem com que a carga tributária brasileira se torne uma das mais altas do mundo, superando os 27% da Hungria, que atualmente possui o maior IVA global7.
Tal cenário reabre o debate acerca da efetiva concretização do objetivo principal de neutralidade anunciado pelo novo modelo, especialmente sob a ótica da eficiência econômica, na medida em que alíquotas elevadas podem repercutir sobre a formação de preços, a competitividade dos agentes econômicos e o próprio dinamismo da atividade produtiva.
Em síntese, o modelo de IVA Dual, embora represente um avanço inegável na busca por um sistema tributário mais eficiente e justo, carrega consigo problemas que exigem atenção contínua. A transição para a neutralidade e o princípio do destino promete desonerar investimentos e exportações, estimulando a produtividade e a competitividade. Não obstante, a concretização desses benefícios depende crucialmente da segurança jurídica conferida à nova legislação e da forma como sua implementação será conduzida. A complexidade da fase de transição deste modelo e o potencial aumento do litígio em temas como classificação de bens e serviços e regimes diferençados podem gerar incertezas que minam a competitividade8. Desse modo, surge um dilema estruturante: a reforma pode trazer racionalidade e transparência se houver estabilidade normativa; sem isso, poderá gerar insegurança jurídica.
Por fim, para evidenciar que o federalismo e a divisão de competências são instrumentos de aprofundamento democrático, e não obstáculos à racionalidade fiscal, é pertinente retomar o exemplo da República Italiana. Como destaca Heleno Torres9, o federalismo tributário não se limita à atribuição de competências impositivas em Estados formalmente federais, mas também se manifesta na descentralização fiscal adotada por países unitários, como a própria Itália, que reformou o Título V de sua Constituição para fortalecer regiões e entes locais, combinando receitas próprias com mecanismos compensatórios voltados aos territórios menos favorecidos. Esta experiência demonstra que coordenação nacional e autonomia financeira podem coexistir de forma cooperativa. Modernizar o sistema tributário não implica concentrar poder, mas fortalecer arranjos que preservem a capacidade decisória dos entes subnacionais e aproximem a gestão estatal do cidadão, sobretudo nos âmbitos municipal e estadual, onde a participação democrática tende a ser mais próxima e efetiva.
Referências Bibliográficas:
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FREITAS, Nelson Holanda Leal de. O IBS, o Comitê Gestor e seus reflexos junto ao pacto federativo: tomando consciência do debate. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo: IBDT, v. 59, ano 43, p. 307–329, 1º quadrimestre 2025.
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Escola de Direito de São Paulo. Reforma tributária e neutralidade do IVA. São Paulo: FGV Direito SP, 2023. p. 1.
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SILVA, Alan da. Brasil teve o maior imposto do mundo em 2025, superando Hungria e Finlândia. Diário do Comércio | Mix, 19 dez. 2025. Disponível em: https://diariodocomercio.com.br/mix/brasil-teve-o-maior-imposto do-mundo-em-2025-superando-hungria-e-finlandia/. Acesso em: 19 fev. 2026.
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